专家分析民诉法修正案草案:需关注民事案件”立案难”



民诉法修改尚需关注民事案件“立案难”
全国律协民委会主任分析民诉法修正案草案

  对话人

  全国律师协会民事业务委员会主任 朱树英

  《法制日报》记者         林 燕

  对话动机

  民事诉讼法是人民群众进行民事诉讼活动,实现民事权益的基本法律保障。10月29日,全国人大常委会在其网站上公布了民事诉讼法修正案草案,向社会公开征集意见。

  民诉法的修改引起了社会各界的广泛关注。作为全国民事律师的代表,全国律协民事业务委员会如何看待此次民诉法的修改?对草案将提出哪些建议?带着这些问题,法制网与全国律协合办的“影响力·中国律师系列访谈”本期邀请了全国律协民事专业委员会主任朱树英律师,就民事诉讼法修改的相关热点话题展开对话。

  □对话

  应以保障当事人诉权为立法取向

  记者:现行民事诉讼法于1991年通过,距今已有20年。这次修改是2007年对其修改以来的第二次修改。为何时隔不到5年,民诉法又要进行修改?民诉法修改的指导思想是什么?

  朱树英:相对于2007年的局部修改,本次修改应当是一次比较全面的修改。随着经济社会快速发展,民事案件数量不断增多,新的案件类型也不断出现,民诉法的规定在一些方面已经不能完全适应群众的司法需求,有必要进一步予以较全面的修改和完善。

  这次修改应当是一次“中修”,应以保障当事人行使诉讼权利为立法的本位和基本取向,依法保障公民的司法诉讼权利和法律救济权利。

  记者:有观点认为,民诉法非大修不足以济事,您怎么看?您对此次民事诉讼法修正案草案有何评价?

  朱树英:这个“修”至少应是中修,因为小修不足以解决很多问题;而大修要重新再来,也没有必要,原来很多规定还是管用的。已公布的修正案草案有很多亮点,如公益诉讼、小额诉讼一审终审、裁判文书公开、行为保全等规定都是进步之处。但令人遗憾的是,有些在民事活动中亟待解决的问题在这次修改中并没有涉及,比如说民事案件的立案难和“不予立案”的问题。

  不予受理案件依法应明确规定

  记者:如您所言,尽管诉讼难在目前已有所缓解,但是立案门槛过高的问题在实践中还存在。您认为民事诉讼法应从哪些方面来回应解决立案难问题?

  朱树英:要解决立案难,我认为民诉法至少要在两个方面作出明确规定:首先是要对法院不予受理的案件作出明确的规定。诉讼是群众保护自己权益的最后一道屏障,哪些情况不予立案应由法律来明确规定。现在有些地方的法院,由于案件积压等各种原因,对民事诉讼请求常常是既不立案,也不作不立案的裁定。此外,有的地方法院还受一些行政机关的影响,通过内部通知或者指导意见等方法,规定某些案件“不予立案”。因此,建议民事诉讼法修正案草案应该明确法院不予受理的案件的范围,并规定“人民法院不接受任何行政机关、社会团体或其他单位以提议、通知或要求等形式,限制法院不予受理案件的范围”。

  此外,要解决群众诉讼难问题,另一重要方面就是民事诉讼法对法院指定管辖要做进一步限定。

  记者:原有民诉法中第三十七条“有管辖权的人民法院由于特殊原因,不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖。”修正案草案对这一规定进行了修改,为什么要作出修改?

  朱树英:指定管辖初衷是好的,是为了让有利害关系的法院回避管辖,但在实践中,指定管辖和地方保护主义很多时候却是联在一起的,反而导致了当事人立案无门、起诉难。有个典型的案子,1亿多元标的额的案件依法本应由省高院受理的,但因各种因素影响,省高院和市中院却通过两次指定管辖让区法院受理了,而被告正是区政府,这样当事人还能起诉吗?因此,建议民事诉讼法修正案草案要明确限定受指定管辖的法院,比如规定符合什么条件的法院才可以被指定管辖,或者用排除性规定“涉及利害关系的法院不能被指定管辖”。

  公益诉讼主体需进一步扩大范围

  记者:近十几年来,公益诉讼一直是社会关注的热点问题。这次修正案草案创设了公益诉讼,很多人评价这是一个历史性的进步,您怎么看?

  朱树英:公益诉讼在我国立法上一直处于空白。特别是这次环渤海漏油事件的发生,让公益诉讼立法更加迫在眉睫。这次修正案草案创设公益诉讼应当说是一个重要突破,但还有一些需要完善的问题,比如谁有权利提起公益诉讼、公共利益范围如何界定、公益诉讼程序如何细化等。

  记者:提起公益诉讼的主体限定为“有关机关或社会团体”是否合理?

  朱树英:草案规定对公益诉讼的主体限制得比较严格,仅局限在有关机关和社会团体,这是值得商榷的。因为公益诉讼既然是公益的,就不能仅限定机关团体对公共利益负有义务,一般的群众如果有这个能力,想为公众利益而起诉也应当允许。其实这么多年来,推动公共利益的案件很多都是一些有社会责任感的个人在做。

  所以公益诉讼的专门条款应增加规定在什么情况下允许公民个人也可以向人民法院提起公益诉讼,或者至少在有关机关或社会团体后面加个“等”。

  记者:公益诉讼的程序方面是否还需要完善?

  朱树英:对现实中“有关机关、社会团体”难以作为从而不作为的情况,立法应增加补救性程序的规定。此外,公益诉讼怎么提起、法院怎么审理、如何防止滥诉、案外人如何加入诉讼、诉讼费用如何承担、判决的效力范围等都有必要进行一些程序性的细化规定。

  小额诉讼数额不应一刀切

  记者:规定5000元以下的小额案件一审终审是这次修改的又一亮点,您认为这一规定有什么意义?

  朱树英:在小额纠纷数量不断增加,现行的简易程序已经不能适应高效、低成本解决小额纠纷的情况下,设置专门的小额诉讼很有必要。它避免了法院不管案件大小设立一样的诉讼程序,有利于简化诉讼程序、节约司法资源、提高纠纷解决的诉讼效率,从而也能减少当事人的诉累。

  记者:有人担心规定5000元“一刀切”做法在实践中难于操作。在我国东部发达地区,标的额5000元以下的案件几乎没有;但在一些贫困的地方,5000元的案件就可能不是小案件。

  朱树英:数额的确定是一个立法技巧问题,有多种解决方案,例如直接根据国民平均收入比例作出相对统一的上限规定,或者设定一个幅度,如3000元至5000元或5000元至10000元以下,这样各个地方就可以在自由裁量的幅度范围内结合本地实际情况具体加以规定,但不得超过最高限度。

  记者:小额案件一审终审是否会导致当事人因程序简化而丧失救济渠道?

  朱树英:小额诉讼只是将二审终审变成了一审终审,但当事人仍有申诉这一权利救济的渠道,不服判决还可以提起再审,法律规定在特殊情形给予救济的机会,小额诉讼不会因一审终审而使当事人丧失救济渠道。

  监督执行是检察监督应有之意

  记者:原有民诉法仅规定了检察机关对审判活动有权进行监督,此次修正案草案提出对执行活动也有权进行监督。有人认为这使检察权对民事活动的监督实质名归,但是也有人认为这样可能导致检察权扩张,您怎么看?

  朱树英:检察机关是国家的法律监督部门,负有监督国家法律正确实施的责任。原本所有民事活动都应纳入法律监督的范畴,这是检察机关的义务和责任,也是检察监督的题中应有之义。

  检察监督是目前对于民事诉讼活动最有效的监督方式,存在的主要问题是检察监督总体不够而不是滥用,也就是检察监督在民事诉讼活动中没有发挥应有的作用,并且,检察机关的检察建议书也只是建议权,没有决定权,最终能否被采纳还是由法院定,大可不必顾虑检察权滥用的问题。

  记者:草案增加了“人民检察院发现调解书损害社会公共利益的,应当提出再审检察建议或者提出抗诉”的规定,这是出于什么考虑?

  朱树英:实践中发生了不少通过案外的假调解来转移财产、逃避债务或者规避法律、损害公共利益的情况。法院审判时可能尚未形成证据,法院对此并不了解,判决后才发现已形成既成事实,因此增加检察机关对调解书的主动监督是很有必要的。

  记者:如果最终确立了这两项检察监督的新内容,在实践操作中还应做好哪些配套工作?

  朱树英:其一,检察机关民事案件检察监督的人力不足,需增加相应的人员配置;其二,这一规定还比较笼统,要通过司法解释细化操作,规定检察机关对执行过程和调解书如何进行有效监督,使检察监督落到实处。例如,可增加“检察院在设定的时段内按一定的比例定期抽查法院的调解书,或者直接规定调解书应当给检察院备案”。这样才能让检察机关的监督有渠道,有操作性,能够及时发现调解书是否损害公共利益。

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