完善中国特色司法审判制度的重大步骤



四川大学法学院教授 顾培东

本文原载《人民法院报》2015年9月23日第2版

新中国成立以来,特别是上世纪70年代末法治建设恢复以来,中国特色司法审判制度一直处于探索之中。正因为如此,对于人民法院而言,这一轮司法改革,不仅面临着解决实践中突出矛盾和主要问题的现实任务,更承载着推进中国特色司法审判制度基本定型并趋于完善的历史使命。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(下称《若干意见》)的出台,在型塑和完善中国特色司法审判制度方面迈出了重要一步。虽然《若干意见》以法院司法责任制为主题,但基于司法责任制在审判运行全局中的核心地位和作用,因而其内容实际涵盖了人民法院审判运行的方方面面及整个过程,由此也奠定了中国特色司法审判制度的基本架构,描绘出中国特色司法审判制度的基本图景。本文试从以下几个方面理解和把握《若干意见》的主要精神和内在机理:
一、以权力重心下移为取向重塑人民法院内部审判权力格局
在以人民法院作为审判主体的既有制度前提下,审判权如何在法院内各主体之间配置,这是确立中国特色司法审判制度所面临的首要问题。近10多年来,在此方面,制度及实践层面上都有一些反复,但迄至现今,总体上说,作为审判权核心的裁判决定权,仍然主要集中于院庭长及审委会之身,至少院庭长及审委会对裁判结果保持着不同程度的终极性话语权。这也是当下饱受各方面诟病的“审而不裁、裁而不审”现象。《若干意见》最为突出的举措在于,依据“审理者裁判,裁判者负责”的原则和理念,坚持以权力重心下移为取向,把绝大多数案件裁判的决定权赋予独任法官和合议庭,从根本上改变了裁判层层审核或审批的审判权运行方式,重塑了法院内部的审判权力格局。《若干意见》不仅确立了“遵循司法权运行规律,体现司法权的裁判权和裁决权属性,突出法官办案主体地位”的基本原则,更明确了独任法官和合议庭直接签发裁判文书的权力,并规定除审委会讨论决定的案件以外,院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。这样一种新的权力格局的意义在于,一方面,法官在审判中的基础性、主导性作用得以充分体现,法官真实地成为案件的裁判者,从而回归这一职业的本质;另一方面,法官在自主、自决能力提升的同时,自我责任意识随之增强,对其他主体的依赖相应减少;再有,由于减少了裁判文书在层级中的周转,审判的效率也会有明显的提高。需要指出的是,法院内部权力重心下移的改革并不完全始自于《若干意见》,但与此前所不同的是:第一,《若干意见》所塑造的权力格局是以员额制改革配套为背景的,员额制下的法官在总体素质上较前有很大提升;第二,《若干意见》在塑造这样一种权力格局的同时,建构了相应的责任体系,强化了对权力行使的约束;第三,《若干意见》对院庭长管理监督的边界作了严格限定,以防止独任法官、合议庭的权力受到侵蚀。这几点能够有效保证重心下移后权力格局的相对稳定性,很大程度上可以避免过去曾经出现的权力下放后又上收的反复。
二、以规范审判运行秩序和合理配置审判资源为目标明确各主体的职能与职责定位
长期以来,法院内部各主体职能不清、职责不明一直是审判工作中存在的突出问题。职能不清、职责不明最直接的后果是审判运行秩序的紊乱。在具体审判活动中,各主体都可能依据自己不同的身份、以不同的方式、通过不同的途径和渠道,或明或暗地对案件的审理或裁判产生不同程度的影响,同时也可以以多种方式和理由推卸对案件审理或管理监督的责任。虽然多数人把“行政化”视为法院审判工作的主要病弊,但我认为,对审判工作影响更大的问题是审判运行秩序的紊乱。《若干意见》的重要内容是对法院内各主体的职能和职责作出了明确界定,从独任法官、合议庭到审委会、专业法官会议,从院长、副院长、庭长到审委会专职委员,从合议庭成员、法官助理到书记员,每一个主体的职能与职责在《若干意见》中都有明确的定位,其职能和职责范围及其行使或履行方式都有相应的规定。如此明确、全面地对法院各主体的职能和职责作出界定,尚属首次。更值得重视的是,《若干意见》在对各主体职能和职责界定的过程中,除了体现权力重心下移取向、确立独任法官和合议庭的审判主体地位外,还依据于两个目标维度:一是通过划清各主体的行为边界,明确各主体的行为方式和行为效力,规范审判运行秩序。特别是对具有直接交集的审判权与审判管理监督权在实际运作中所可能出现的权力互蚀或彼此排斥现象,《若干意见》给予了充分的关注,通过突出强调某些不能逾越的底线(如规定院长、副院长、庭长除参加审判委员会、专业法官会议外不得对没有参加审理的案件发表倾向性意见),以及规定某些特殊情况的处理原则和方式(如规定对某些情形下的案件,院庭长介入的权力及处理方式和效力),从而保证审判权和审判管理监督权的恰当行使。可以推断,各主体只要依照《若干意见》所确定的职能和职责行事,法院审判运行的有序化就是能够得到实现的。二是根据各主体的身份、性质及特点确定其职能和职责,最大限度实现审判资源的合理配置。主体职能和职责的定位,既体现了审判运行秩序的要求,同时也是审判资源的直接配置。《若干意见》在总结长期审判实践经验的基础上,把审判资源合理配置的要求贯彻在主体职能定位之中。在独任法官与合议庭的分工,院长与副院长、庭长的分工,专业法官会议与审委会的分工,法官与法官助理的分工以及法官与院庭长在作为合议庭成员参与审理案件中的分工等方面,都体现了审判资源合理配置的要求,从而既能够保证各尽其职,亦能体现出各尽所能,有助于最大限度地发挥人民法院整体审判资源的作用。
三、以保持法院对审判活动的整体控制力为前提实施并强化审判的监督管理
实践中,人民法院所面临的一个重要内在矛盾是审判主体的整体化(以人民法院名义进行审判活动)与审判行为的个别化(具体审判行为由内部成员实施)之间的矛盾。特别是在权力重心下移、审判职能主要由独任法官和合议庭行使的情况下,如何保持法院对审判活动、尤其是对个别化的审判行为保持恰当的控制力,这既是实践中难以把握的问题,更关系到司法责任制改革的成败。《若干意见》除了通过审判责任追究制度的约束外,还着力从几个方面实施并强化审判的监督与管理:一是强调依据信息技术、建构开放动态的阳光司法机制,建立健全审判公开的三大平台,发挥各种监督的作用;三是建立符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制;四是通过建立法官考评委员会,加强对法官个人绩效及行为操守的考核评价;五是建立审判业务法律研讨机制,通过类案、案例评析等方式统一裁判尺度;六是规定对几类特殊情形下的案件,院长、副院长、庭长有权要求独任法官或合议庭报告案件进展和评议结果,并有权提交专业法官会议或审委会讨论。这几个方面能够形成三个效果:其一,保持审判行为足够的透明度,使审判活动始终置于相关各方的审视之下,消除管理监督中的盲区。其二,保持对审判行为常态化的约束力和引导力,使审判行为在恰当的规范下有所顾及、有所禁忌、有所遵循、有所趋从。其三,保持对失当行为适时矫正的能力。特别是保留院长、副院长及庭长对几种情形下案件介入的权力以及审判委员会对相关案件裁判的最终决定权,有助于防止独任法官或合议庭在重大问题上出现偏差。从目前现实看,这一制度设计对于保持法院对整体审判活动的控制力是完全必要的。
四、以权责相符、主客观统一为原则建构审判责任认定和追究制度
审判责任的认定和追究是《若干意见》中份量很重的内容。从审判责任范围、审判责任承担到违法审判责任追究程序,《若干意见》都作了较为系统、较为详细、且具有较强操作性的规定。审判责任认定和追究问题自“一五”改革规划出台以来就已经提出,但由于这一问题的复杂性,加之过去各主体的职责与权力边界不够清晰,因而在此方面制度与实践上都没有实质性进展。《若干意见》在总结实践经验、广泛吸收各方面意见的基础上,并根据改革后职能与权力的定位以及新的审判运行方式,对审判责任认定与追究的相关问题作出规定。总体上说,《若干意见》这些规定体现了两个基本原则:一是权责相符的原则。一方面,各主体有什么样的权力,就有什么样的责任;另一方面,各种不同的权力也分别对应着不同的责任。如前所述,新的运行机制下,法官在审判中的权力大大增加,因而针对法官履行审判职责行为的责任约束也大大强化。责任约束不仅细化到审判行为的各种错失,更重要是明确规定法官对办案质量终身负责。同样,具有管理监督权力和职责的人员,因怠于管理监督或管理监督行为失当,《若干意见》也规定了相应的责任。二是主客观统一的原则。一方面,《若干意见》对一般性审判责任与违法审判责任、造成后果的责任与未造成后果的责任作了区分,根据不同的主客观情况,追究不同的责任且适用不同的责任认定和追究程序;另一方面,《若干意见》对于几种情形下依再审程序改判的案件,明确规定不得作为错案进行责任追究。这一点,充分体现了主客观相统一的原则,同时也解除了法官在履职行为中不必要的担忧。此外,《若干意见》还专章规定了对法官履职的保障,这既是对法官正确履职行为的有效激励,也可以视为对审判责任追究的必要补充,因为如果没有保障和激励机制的支撑,责任约束机制难以真正形成和长期维系。
毫无疑问,中国特色审判制度的形成和完善是一个长期探索的过程,《若干意见》虽然为这一制度提供了一个基本架构,但其中的不少内容仍然需要经受实践的检验,需要在具体的实施中加以完善。特别是在我国各级、各地法院实际情况和条件差异较大的情况下,如何全面适用并适应其中各项制度或要求,仍有待于多方面的探索和努力,但无论如何,《若干意见》在我国司法审判制度的构建与完善中,具有里程碑的意义。
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