四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见



川府发〔2015〕45号

各市(州)、县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,有关单位:

为贯彻落实党的十八届三中全会和省委十届三次、四次全会精神,加快转变政府职能,创新公共服务供给机制,培育经济增长内生动力,按照《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)要求,结合我省实际,现提出以下实施意见。

一、准确把握政府与社会资本合作模式的深刻内涵

政府与社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,是推进重点领域投融资体制改革的重要举措,对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有重大意义。

(一)政府与社会资本合作模式的本质特征。政府与社会资本合作模式是政府与社会资本在公共服务领域建立的一种长期合作关系,政府通过竞争性方式择优选择具有投资运营管理能力的社会资本,按照平等协商原则订立合同、明确责权利关系,共同推进实现公共服务有效供给。其本质特征是:

政府支出责任明晰化。政府由投资补助向资本投入转变、由直接投资“补建设”向间接投入“补运营”转变;通过严格的物有所值评价和财政承受能力论证,科学测算项目建设成本、运营成本和利润水平,按照使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式,严格划分政府支出边界,政府不承担兜底支出责任。

政府监督管理全程化。政府与社会资本合作项目识别、准备、采购、执行、移交的全生命周期,政府必须全程参与。与传统的政府投融资一次性项目审批不同,需要政府对项目的服务质量和价格补贴进行全生命周期持续监管,同时将政府的支付责任纳入中长期规划和资产负债管理,确保项目跨年度预算安排。

项目风险分担机制化。政府与社会资本利益共享、风险分担,通过项目合同予以明确界定。原则上由社会资本承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险;由政府承担政策、法律和最低需求风险;不可抗力等风险由政府与社会资本合理分担。

(二)政府与社会资本合作模式的核心功能。推广政府与社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,拓宽政府投融资领域,转变公共服务供给模式,有效解决传统体制下融资平台债务高、公共供给效率低、社会资本进入难的问题,实现公共利益最大化。

促进政府职能转变。作为政府与社会资本合作项目的参与者,政府的基本职责是负责项目的规划编制、价格制定、质量监管和绩效评价;社会资本的基本职责是承担项目设计、建设、运营和维护。权责明晰的合作有利于推动政府职能由国家管理向国家治理转变。

改善公共服务供给。发挥政府与社会资本的各自优势,“让专业的人做专业的事”,通过建立激励相容机制,把政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步的内在动力结合起来,有利于推动公共服务从供给不足向有效供给转变。

激发市场主体活力。通过政府与社会资本合作,打破社会资本进入公共服务领域的不合理限制,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,有效盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务投入机制,有利于推动公共服务由政府供给向合作供给转变。

提高财政运行质量。通过引导社会资本参与,将有效减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,优化政府债务结构和运行状况。同时,要求政府必须完善财政投入管理方式,将财政支出责任纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,有利于推动财政管理从短期平衡向中长期平衡转变。

(三)推广政府与社会资本合作模式的基本要求。

依法合规。将政府与社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全法规制度体系,保护参与各方合法权益,明确全生命周期管理要求,规范项目采购,明晰权责关系,细化合同管理,确保项目规范实施。

严格识别。根据经济社会发展需要,科学确定政府与社会资本合作识别标准。严格实施项目识别,推进实施物有所值的项目,确保项目质量,防止盲目扩大范围、变相负债的问题。

积极稳妥。鼓励各地因地制宜、结合自身实际开展试点示范,有序推进项目实施。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,做好财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,切实防范财政风险,避免超越能力、贪大求快加剧不可持续矛盾。

协调联动。政府与社会资本合作涉及多个领域,要统筹整合各方面管理资源,形成部门工作合力。建立健全适应政府与社会资本合作模式要求的政策制度体系,创新资源组合开发模式,做好与现有行业准入、财税政策、土地保障、价格管理、金融服务、人才支撑等政策制度的衔接,切实增强适应性。

二、科学界定政府与社会资本合作项目边界

(一)突出重点项目领域。

基础设施领域。包括能源(电厂及电网建设、天然气输送管道及气站建设、集中供热、新能源汽车充电设施等)、交通(收费公路、铁路、机场、港口等)、水利(综合水利枢纽、河湖堤防整治等)等。

公用事业领域。包括市政公用(供电、供水、供气、通信、城市道路、地下综合管廊、城市供排水管网等)、公共交通(轨道交通、城市公交及场站、公共停车场等)、环境保护(污水处理、固废处理、垃圾发电、流域治理、湿地建设、饮用水源综合整治、农村环境综合治理等)等。

农林和社会事业领域。包括农业(农业灌溉、农村供水、农产品物流等)、林业(现代林业产业基地、生态公益林、造林等)、保障性安居工程(公共租赁住房等)、医疗卫生(公立医院延伸发展等)、养老(非盈利养老机构等)、教育(学前教育、职业教育等)、文化(文化馆、体育场馆、图书馆等)等。

(二)严格实施项目识别。

区域影响度大、社会资本占比较高。根据项目所在区域经济社会发展状况,选择确定在本区域具有引领效应、投资规模相对较大、具有一定影响的项目;社会资本投资占比原则上应达到51%以上。

现金流持续稳定、使用者付费优先。项目可通过特许经营收费、政府补助、项目经营性收入等多种方式获得持续稳定现金流;优先选择社会需求长期稳定、主要由使用者付费、收费能够覆盖投资成本的项目。

收费定价机制合理、费价调整机制灵活。按照“补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担”的原则,根据项目运营成本、产出质量、收益水平等因素,合理确定公共服务价格。同时,根据投资成本、服务成本和市场变化,按照定期审价制度,及时有效调整收费定价水平。

政府支出责任明确、项目风险分担合理。能够科学识别和测算股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等各项财政支出责任;项目风险按照由最适宜的一方来承担的原则合理分配。

(三)恰当选择运作方式。

对新建政府与社会资本合作项目,根据项目生命周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府投入办法等因素,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等运作方式。

对地方政府融资平台存量项目,积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式转型为政府与社会资本合作项目,引入社会资本参与项目改造和运营。在推进项目转型过程中,应依法进行资产评估,合理确定转让价格,防止国有资产流失。政府依法获得的国有资本收益和约定的超额收益分成等公共收入,应按规定及时上缴国库。

(四)合理确定付费模式。

经营性项目。对直接向终端用户提供服务、具有明确的收费基础并且收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。经营性项目采用使用者付费模式,政府不承担运营补贴支出责任。

准经营性项目。对直接向终端用户提供服务但经营收费不足以覆盖投资成本、需要政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加运营补贴或直接投资参股等措施,为社会资本获得合理回报创造条件。准经营性项目采用政府补助模式,政府承担部分运营补贴支出责任。

非经营性项目。对不直接向终端用户提供服务,缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,合理确定购买内容,切实提高资金使用效益。非经营性项目采用政府付费模式,政府承担运营补贴支出责任。

三、规范推进政府与社会资本合作项目实施

各地应根据经济社会发展需要,做好本地区政府与社会资本合作项目的整体规划、综合平衡、储备管理,按照项目识别、准备、采购、执行和移交等程序规范推进项目实施。省级财政、发展改革部门要积极会同相关行业主管部门组织开展全省政府与社会资本合作项目的征集、储备、推介和示范工作,优先选择政府与社会资本合作模式特质明显、采购程序规范、权责关系明晰、运作管理规范的项目进行示范推广,有序推动全省项目实施。

(一)项目识别。政府与社会资本合作项目可由各级行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起,以行业主管部门发起为主。各级行业主管部门负责本地潜在项目的评估和筛选,财政和发展改革部门负责项目的征集和审核,共同推进建立各级政府与社会资本合作项目库并实施动态管理。发展改革部门根据国民经济发展规划和相关产业政策组织开展项目初审,财政部门组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证工作。

(二)项目准备。全省各级人民政府或其指定的职能部门以及事业单位作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交工作。项目实施机构应根据项目前期论证情况编制项目实施方案,报同级人民政府批准,并报上级行业主管部门备案。实施方案应明确项目的经济技术指标、关键绩效指标、风险分配框架、经营服务标准、投资估算构成、投资回报方式、所需财政补贴以及运作方式、交易架构、合同体系、融资方案、费价确定及调整方式、监管架构等核心事项,确定社会资本选择条件和方式。必要时可委托专业咨询机构等社会力量参与编制,以提高项目决策的科学化和管理的专业化水平。

(三)项目采购。全省各级人民政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例,以及《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库〔2014〕215号)等法律法规规定,充分考虑政府与社会资本合作项目时间跨度较长、供求参数变动、收益来源多样、合同关系复杂、价格并非唯一核心要素等特质要求,综合评估社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信用状况等,充分运用竞争性磋商、竞争性谈判、邀请招标、公开招标和单一来源采购等多种方式采购诚实守信的社会资本合作者。社会资本指实施现代企业制度的境内外企业法人,包括已经建立现代企业制度和实现市场化运营管理、承担的政府债务已经纳入政府财政预算并明确公告今后不再承担政府举债融资职能的融资平台公司。财政部门要加强项目采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。合作各方应按照依法合规、平等协商的原则签订项目合同,合理确定各方权利、责任和义务,明确项目融资安排、收益风险分配、收费定价调整、政府支付、合同修订、违约责任、争议解决、退出机制等权责关系。项目采购信息和合同信息应通过省级及以上政府采购信息平台,及时向社会公布。

(四)项目执行。项目合作各方应依法履行合同约定。社会资本可依法设立项目公司,政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定,按时足额出资设立项目公司,认真履行项目融资、建设、运营、维护等合同义务;对项目建设进行验收,定期监测项目产出的绩效指标,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失,确保公共服务供给的质量、效率和可持续性。相关职能部门按照规定履行监管职责。鼓励推进第三方评价,将项目绩效目标实现程度、运营管理质量、资金使用效率、公共服务水平等纳入绩效评价范围,评价结果向社会公示,并作为费价标准和财政补贴调整的依据。项目实施机构每3—5年应对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报财政部门备案。对因不可抗力因素、社会资本主体破产清算和发生严重违约情形需提前终止合同的,项目主管部门和项目实施机构应及时制定退出方案,报同级人民政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。

(五)项目移交。政府与社会资本合作期满后,全省各级人民政府要严格按照合同约定,及时组织移交资产的性能测试、资产评估、资产交割和登记入账、财务报告等工作,妥善做好项目移交。社会资本应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后,财政部门应组织相关部门对项目产出、成本效益、模式运用、监管成效、可持续性、公众满意度等进行后评价,后评价结果作为完善政府与社会资本合作模式制度体系的重要参考。

四、切实强化政府与社会资本合作政策制度保障

(一)健全管理制度体系。各级财政、发展改革部门要会同相关行业主管部门结合自身工作实际,逐步健全管理制度体系。重点围绕项目全生命周期管理要求,规范项目采购程序方法,加强项目合同管理,稳步推进项目绩效评价;围绕健全风险防范机制要求,强化财政承受能力论证和物有所值评价,建立统一的项目名录管理和财政支出统计监测制度;围绕做好预算保障工作要求,研究建立跨年度预算平衡机制和动态调整机制,实施中期财政规划管理。省级财政、发展改革部门要围绕规范项目运作要求,制定全省项目推进办法和操作指引手册,建立咨询机构(专家库)名录和项目信息管理制度。

(二)完善财税支持政策。全省各级人民政府要将政府财政补贴项目支出纳入政府财政预算,并在中长期财政规划中予以统筹安排;在确保风险可控前提下,与金融机构共同发起设立引导基金,吸引更多社会资本参与项目合作;认真落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策,推动政府与社会资本合作项目实施。省级财政设立政府与社会资本合作专项资金,对全省示范项目给予融资成本补助,对市县政府推广政府与社会资本合作模式给予激励奖补;设立政府与社会资本合作投资引导基金,通过债权投资、股权投资、融资担保等多种方式参与项目建设。各级发展改革、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输等部门要深入实施相关领域专项资金管理改革,推动实现从“补建设”向“补运营”的政策方式转变。

(三)简化项目审批流程。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续。发展改革、国土资源、环境保护、住房城乡建设等审批服务部门要主动加强服务,对项目单位根据项目合同依法办理的规划选址、建设用地和项目核准(或审批)等相关手续要优化办理程序,在实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

(四)保障项目合理用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县政府批准后实施。

(五)创新金融服务模式。金融机构应创新符合政府与社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府与社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造政府与社会资本合作项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体通过发行公司债券、企业债券以及银行间市场短期融资券、中期票据、非公开定向发行债务融资工具、超短期融资券、永续票据、并购票据等多种债务融资工具实现融资;鼓励项目公司发行项目收益债券以及项目收益票据、资产支持票据等银行间市场创新型品种实现融资;鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持政府与社会资本合作项目融资。

(六)健全价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,加快理顺公共服务价格。依据项目运行状况、绩效评价结果,以及项目提供公共服务的社会平均成本、市场供求关系、社会承受能力等因素,健全公共服务价格调整机制。广泛听取社会资本、受益公众和有关部门意见,完善政府价格决策听证制度,确保定价调整科学合理。对产品和服务价格纳入政府定价目录的项目,严格按照《中华人民共和国价格法》等法律法规执行;对产品和服务价格未纳入政府定价目录的项目,根据合同约定进行调整。依法及时披露项目运行过程中的成本变化、服务质量等信息,提高定价调整的透明度。

(七)构建良好法治环境。各地、各部门要严格遵守相关法律法规规定,贯彻公平竞争理念,依法行政、规范执法,让不同所有制企业享受公平的市场准入和政策优惠。立足本地、本行业实际,在现有法律法规制度框架下,探索出台地方性法规和规范性文件,健全法规体系,着力解决政府与社会资本合作项目实际运作与现行法律之间的衔接协调问题,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府出资的法律依据、出资性质和相关部门的监督管理责任,为政府与社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。

(八)建立监督管理体系。行业主管部门要加强项目监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则。建立政府部门、受益公众共同参与的综合性评价体系,对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、服务质量、公众满意度等进行绩效评价。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

五、全力推动政府与社会资本合作工作开展

(一)加强组织领导。建立四川省推广政府与社会资本合作工作联席会议制度,财政、发展改革、教育、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、文化、卫生计生、体育、国资、投资促进、人行成都分行、银监、证监、保监、省政府金融办等部门为成员单位。联席会议负责建立健全推广政府与社会资本合作模式的管理制度机制,研究确定相关部门工作职责,审议政府与社会资本合作工作中的重大问题。各成员单位负责结合本行业特点,积极运用政府与社会资本合作模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。市、县政府结合自身实际,建立健全工作机制,推动政府与社会资本合作项目实施。

(二)加强宣传培训。各地、各部门要积极利用各类媒体资源,广泛宣传政府与社会资本合作模式的深刻内涵和重要意义,做好政策解读,加强舆论引导,提高认识,增进共识,充分调动参与各方的积极性,营造适宜政府与社会资本合作模式发展的良好环境。省级财政、发展改革部门要积极引进各类资源,依托专业力量,通过多种形式,分行业、分层次、全方位加大培训力度。鼓励各类市场主体开展业务人员培训,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制,努力建设一支高素质的专业人才队伍。

(三)提供技术支撑。省级财政、发展改革部门以及相关行业主管部门要积极整合各方资源,征集引入专业咨询服务机构加大对市、县政府部门和实施机构的技术支持,强化实际操作能力。鼓励有条件的地方统筹推进政府内部机构改革,进一步整合专门力量,承担推广政府与社会资本合作模式工作职责,提升项目实施效果,提高专业水平和能力。

(四)搭建信息平台。省直相关部门根据工作需要建立政府与社会资本合作项目综合信息平台。市、县政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、项目库建设等职责,建立地方信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。

在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。各地、各部门要充分认识推广政府与社会资本合作模式的重要意义,把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署上来,加强协调配合,形成工作合力。全省各级人民政府作为推广政府与社会资本合作模式工作的责任主体,要切实履行职责,明确分工,抓好落实。财政厅要强化统筹协调,会同有关部门对本实施意见落实情况进行指导督促和跟踪分析,重大事项及时向省政府报告。

四川省人民政府

2015年9月14日

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